青砖黛瓦的老街巷里飘出咖啡香气，红砖立柱的老厂房中回荡着创意集市的人声。2026年4月，《徐州市城市更新专项规划(2026—2030年)》正式获批，徐州成为江苏首个完成城市更新专项规划批复的地级市。

　　“全省第一”的头衔固然引人注目，但这份规划的真正价值远不止于时间上的“率先”。它的深层意义在于：在一个兼具老工业基地与资源型城市双重身份的地方，当“增量扩张”的时代红利逐渐消退，徐州试图用一套系统化的方法论，回答一个困扰中国众多城市的普遍命题——当城市不能再向外生长，如何向内挖掘，让存量空间获得新生？

　　一、迫在眉睫的转型：一座工业城市的被动突围

　　要理解这份规划的深意，得先看清一个“为什么要更新”的时代语境，以及徐州在这股潮流中为何显得尤为迫切。

　　过去几十年，中国城市普遍依赖土地增量扩张来驱动发展，徐州作为典型的资源型城市，更是如此。但这种“摊大饼”式的发展模式已接近极限。 与此同时，自2014年启动的鼓楼老工业区搬迁改造，经过多年推进，特别是2018年作为全省唯一项目纳入国家老工业区搬迁改造工程后，约10平方公里的土地被陆续腾挪出来。空间是腾出来了，但“腾出来之后怎么办”——如何避免“二次空心化”，成为摆在决策者面前最紧迫的考题。

　　如果说内在压力来自土地资源的硬约束，那么外在推力则来自省级层面的制度性部署。2025年12月30日，江苏省住建厅印发《江苏省城市更新专项规划编制指南(试行)》，明确要求设区市以五年为期限，构建“专项规划—片区策划—项目实施方案”的三级传导体系，到2026年须全面完成编制与审定工作。

　　在这个时间表下，徐州成为全省第一个“交卷者”。2026年3月13日，规划通过专家评审——住建部专家、清华大学于涛方教授、中国矿业大学罗萍嘉教授等组成的评审组为其“把脉开方”。4月，规划正式获批，从评审到落地，不足一月。

　　但“率先交卷”从来不是终点。真正值得追问的是：这份规划，究竟为“存量时代”的城市更新提供了哪些新思路？又在实践中留下了哪些尚待破解的难题？

　　二、方法论的升级：从“点状修补”到“片区统筹”

　　拿什么来回答上述追问?规划给出的核心答案，是一套系统化的更新方法论。

　　过去很多城市的更新实践，本质上是一种“点状零散修补”——这里修一条路，那里改一栋楼，项目之间各自为政，缺乏系统性的空间考量和跨项目的资源整合。徐州这份规划的最大突破，在于将全市中心城区约340.72平方公里的范围，系统划分为67个更新片区，并明确要求“一片一策、分类施策”。

　　67个片区并非简单的数字罗列，而是被精准归入五种类型：人居品质改善类27个、产业提质升级类17个、功能活力提升类11个、特色魅力提升类9个、历史文化传承类3个。每一种类型对应不同的更新目标与实施路径——老旧小区缺什么就补什么，低效厂房该转型就转型，历史街区能活化则活化。分类本身就是一种治理自觉：不同片区面对的问题不同，药方自然不能千篇一律。

　　但这种“划片”的功夫，只是表面文章。真正支撑起规划骨架的，是更深一层的“片区统筹”逻辑。过去，更新项目往往因为“算不过账”而搁浅——赚钱的项目抢着做，赔钱的公共配套无人问津。而片区统筹的核心，正是在更大的空间尺度上算“总账”：将盈利性项目与公益性项目捆绑打包，用商业收益反哺公共服务，在片区内实现资源统合与资金平衡。

　　这一思路并非凭空想象，在贾汪区的实践中已有雏形。作为资源枯竭型地区，贾汪曾面临“矿竭城衰”的困境。当地探索的EOD模式(生态环境导向的开发模式)，以生态修复为引领，将环境治理与产业开发捆绑推进，试图走出一条“环境改善—产业集聚—价值反哺”的良性循环之路。这种“以盈补亏”的算账逻辑，正是规划所倡导的核心方法论在现实中的投射。

　　然而，方法论的先进性，并不等于执行中的顺畅——当这套逻辑从贾汪的个案走向中心城区的67个片区时，真正的考验才刚刚开始。

　　三、“留改拆”的平衡木：文脉保护与经济发展的真实张力

　　如果说“片区统筹”解决的是“怎么更新”的方法问题，那么“留改拆并举”面对的，则是“更新成什么样”的价值选择——而价值选择，往往比方法选择更难。

　　规划中最具原则性的表述，莫过于“留改拆并举”。多年来，徐州在城市更新中坚守“不拆旧不丢根”的底线，这既是一种文化自觉，也是一种现实博弈。

　　在实操层面，保护确实释放了独特的竞争力。彭城七里历史文脉沿线，老字号商铺与文创工作室比邻而居，市井烟火气与非遗研学和谐共生。原徐州化机厂旧址改造为鼓楼创芯谷，红砖厂房里“长”出了集成电路、高端装备制造等新产业，成为“工业锈带”向“生活秀带”转型的生动注脚。中规院专家王沣博士曾评价，徐州已初步形成“工业遗产保护—低效用地再生—城市功能重构”的全链条更新模式。这种“旧瓶装新酒”的智慧，让老城空间生长出别处无法复制的魅力。

　　但硬币总有另一面。保护与发展的张力，远比口号复杂。 一个无法回避的现实追问是：“修旧如旧”的额外成本由谁来承担?历史建筑活化利用后的业态如何筛选，才能既保证商业可持续、又不至于让原住民被“绅士化”浪潮挤出?以户南巷状元府片区为例，据公开报道，该片区更新工程正在进行中，但面临城市记忆褪色、业态相对单一等现实困境。这些问题在规划文本中并未给出清晰答案，而它们恰恰考验着执行者长期的制度耐心与社会智慧。

　　价值选择的冲突，已经够复杂了。但城市更新的难题远不止于此——当方向有了、原则定了，下一个拦在路上的，就是最现实也最冰冷的难题：钱。

　　四、资金的硬骨头：政府引导与市场活力的博弈

　　如果说文脉保护的争议关乎“该不该做”，那么资金问题则直接决定了“做不做得起”。在城市更新的全链条中，这恐怕是最难啃的一块骨头。

　　规划为此准备了颇为系统的政策工具包：设立城市更新基金、启动申报中央财政支持城市更新行动咨询服务项目、联合十部门出台26条创新政策，涵盖规划、土地、行政审批、资金筹集等多个领域。

　　但政策工具箱的丰富程度，并不直接等同于落地执行的顺畅度。据公开报道梳理，徐州一些片区存在“计划多年却未动”的情况，资金难以平衡、手续尚未完善、民生优先级动态调整，是三大核心症结。 这表明，即便有了规划蓝图与政策保障，资金瓶颈依然是城市更新中最现实的“硬骨头”。

　　面对这一困境，规划给出的解题思路是引入市场化运营机制，通过“政府规划定方向、市场运营增活力”的模式，试图在公共利益与商业逻辑之间寻找平衡点。但这种平衡能否真正实现，取决于一个更深层的问题：市场愿意为多长的回报周期买单？ 城市更新不同于房地产开发，它的回报周期更长、不确定性更高，如果没有配套的金融创新和风险分担机制，“政府规划定方向”之后，“市场运营增活力”可能仍然是一句空话。

　　五、落地的最后一公里：治理能力与民意的磨合

　　从资金难题转向治理层面，挑战的形态发生了根本变化——如果说资金的筹措尚可通过政策设计与金融工具逐步化解，那么规划“落地最后一公里”所面临的基层治理难题，则更考验制度韧性与民众参与的真实深度。

　　徐州已建立城市更新项目库，形成了“谋划一批、入库一批、实施一批、竣工一批”的滚动推进机制。但项目库的动态管理，需要的是政府部门持续的行政执行力与财政投入定力，一旦领导注意力转移或财政吃紧，项目库可能沦为“纸面库”。

　　在微观层面，挑战更为具象。有研究以徐州单位社区为例指出，老旧小区更新面临社会职能移交缓慢、行动主体定位不明、社区资源有限、居民参与信心不足等现实困境。这些深嵌在日常生活中的治理难题，不是一份宏观规划能够直接解决的——规划可以划定片区、可以分配资金，但无法替社区“商量着办事”。

　　令人欣慰的是，破题的尝试已经开始。据公开报道，一些社区已开展居民协商活动，邀请居民代表、高校专家、法律顾问共同参与老旧小区改造决策，试图在规划目标与居民意愿之间建立缓冲与对话机制。但这种参与模式能否从偶发个案走向制度化、常态化，仍是一个开放的问题——而答案，不在规划文本里，在基层每一天的实践中。

　　六、一份规划的未尽之意

　　梳理至此，可以清晰地看到这份规划的深层价值与真实边界。

　　它的价值在于：第一次用系统化的方法论，将城市更新从“项目思维”提升至“治理思维”。 67个片区的分类施策、片区统筹的资金平衡逻辑、“留改拆并举”的原则坚守——这三个支点共同撑起了一个超越零散工程的系统性框架。

　　它的局限同样显而易见：文脉保护与经济发展的现实张力、资金可持续性的深层瓶颈、基层治理能力与民众参与的制度化不足——这些规划文本无法完全涵盖的问题，恰恰是未来五年落地执行中最需要攻坚的方向。 而这三个难题之间还存在着相互强化的关系：保护增加了成本，成本加剧了资金压力，资金紧张又压缩了基层治理的回旋空间——它们环环相扣，构成了一张需要系统性破解的难题网络。

　　从“大拆大建”到“精雕细琢”，从“向外扩张”到“向内挖潜”，徐州这份规划折射的，不仅是一座老工业城市的转型探索，更是中国城市发展理念的一次深刻转身。

　　规划获批，只是万里长征的第一步。 真正考验徐州的，是五年后，当67个片区的更新尘埃落定，这座城市能否真正实现从“工业锈带”到“生活秀带”的蜕变?那些沉睡的老厂房、老街区，能否在新的时代语境中绽放出别样的光彩?

　　这些答案，不在规划文本里，而在未来五年的每一个日常之中。

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